Con una procedura accelerata giustificata dalle forti sollecitazioni provenienti dalle massime cariche dello Stato, il Parlamento ha definitivamente approvato ieri, senza modifiche rispetto al testo trasmesso dal Senato, il disegno di legge n. 2849 (allegato) recante misure in tema di tutela della salute e sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il riassetto e la riforma della normativa nella stessa materia.

La legge, che contiene criteri di delega e norme immediatamente precettive di rilevante interesse per il sistema delle imprese, entrerà in vigore con la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, una volta decorsi i quindici giorni della vacatio legis.

Nel suo complesso, il provvedimento persegue una condivisibile finalità di miglioramento della prevenzione dei rischi lavorativi attraverso la razionalizzazione del quadro normativo.

Sono coerenti con tale obiettivo i criteri di delega orientati a garantire l’uniformità delle tutele sull’intero territorio nazionale; semplificare gli adempimenti formali per le piccole e medie imprese; potenziare gli organismi paritetici; coordinare le attività e gli indirizzi in materia di salute e sicurezza sul piano nazionale; prevedere progetti formativi ed investimenti in materia di salute e sicurezza finanziati dall’Inail; promuovere la cultura della sicurezza anche all’interno dell’attività scolastica; riordinare e coordinare le istituzioni statali e territoriali competenti in materia di prevenzione, formazione e controllo.

Confindustria ha tuttavia evidenziato in sede governativa e parlamentare carenze e criticità del provvedimento quali, in particolare, l'assenza di elementi di maggiore certezza per le imprese nell’assolvimento degli obblighi di prevenzione, a fronte della perdurante presenza nell’ordinamento di precetti a contenuto indefinito corredati di sanzione penale; un abnorme, irragionevole ed inutile inasprimento dell’apparato sanzionatorio, che rischia di risolversi in un forte disincentivo all'emersione dal lavoro nero; l’attribuzione alla rappresentanza dei lavoratori per la sicurezza ed agli organismi paritetici di prerogative e compiti di controllo e denuncia ispirati a logiche non collaborative estranee allo spirito delle fonti comunitarie che informano il vigente ordinamento dall’emanazione del D.Lgs. n.626/1994 in avanti.

Con riserva di una successiva ed articolata disamina dei diversi aspetti ora accennati, riteniamo intanto opportuno fornire alcune precisazioni necessarie per un immediato orientamento delle imprese. E’ da considerare infatti che, rispetto al testo deliberato dal Consiglio dei Ministri il 16 febbraio 2007, dopo il parere favorevole delle Regioni, il provvedimento ha subìto, in prima lettura da parte del Senato, rilevanti integrazioni contenute in 11 articoli aggiunti all’originario articolo 1 contenente criteri di delega per l’emanazione di un testo unico della legislazione in materia.

La delega dovrà essere esercitata entro 9 mesi ed è pertanto priva di effetti immediatamente operativi. Al contrario, i successivi articoli aggiuntivi da 2 a 12 hanno contenuto precettivo, anche in termini di adempimenti obbligatori a carico delle aziende, fin dalla entrata in vigore della legge.

Pertanto, nel fare rinvio ad una più dettagliata illustrazione, in particolare dei suddetti principi e criteri direttivi di delega, ci soffermiamo qui di seguito sui contenuti delle norme immediatamente precettive di più rilevante e diretto interesse per le aziende.

In particolare, per le caratteristiche della maggior parte delle aziende aderenti a FISE, segnaliamo i contenuti degli articoli 3 e 6, che incidono significativamente nella materia degli appalti.

Articolo 2 (Notizia all’Inail in taluni casi di esercizio dell’azione penale)

Prevede che il pubblico ministero, in caso di esercizio dell’azione penale nei confronti del datore di lavoro per i delitti di omicidio colposo e lesioni colpose commessi con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, dia immediata notizia all’INAIL ai fini dell’eventuale costituzione di parte civile e dell’azione di regresso.

Attualmente, all’Inail non è consentito costituirsi parte civile né esercitare l’azione di regresso se non sulla base di una sentenza di condanna, passata in giudicato, in ordine alla penale responsabilità del datore di lavoro.

Richiamiamo, quindi, l’attenzione sul fatto che, sulla scorta di questa previsione, l’Inail potrà partecipare al procedimento penale esercitando, nel corso dello stesso, la tipica azione di regresso.

Peraltro, la reintegrazione delle somme di cui all’art. 11 del Dpr n. 1124/1965 resta condizionata al positivo accertamento della responsabilità penale del datore di lavoro.

La norma, da un lato, semplifica l’esercizio da parte dell’Inail dell’azione di regresso, dall’altro alleggerisce la posizione processuale del datore di lavoro che non sarà più esposto, come in precedenza, ad un secondo e distinto giudizio civile in via di regresso, dopo aver subito un primo giudizio penale (indipendentemente dall’esito di quest’ultimo, ivi compreso il caso di assoluzione).

Articolo 3 (Modifiche al decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626)

L’unico comma dell’articolo introduce modifiche agli artt. 7, 18 e 19 del D.Lgs. n. 626/1994.

Il punto a) riformula il comma 3 dell’art. 7, D.Lgs. 626 (già modificato dall’art. 1, comma 910, della Legge n. 296/2006 - Finanziaria 2007), prevedendo, nell’ambito dell’affidamento di un appalto, che il datore di lavoro committente elabori un unico documento di valutazione dei rischi che indichi le misure adottate per eliminare i fattori di rischio determinati dalle interferenze tra le concomitanti attività svolte nello stesso ambiente di lavoro.

La disposizione introduce in sostanza un ulteriore adempimento formale inteso a dare veste documentale all’obbligo di promozione della cooperazione e del coordinamento, già posto a carico del committente dall’art. 7, comma 2, lett. a) e b), D.Lgs. 626.

Tale documento dovrà essere allegato al contratto di appalto o al contratto d’opera.

Viene espressamente confermata l’esclusione dell’obbligo di cooperazione e coordinamento e, quindi, di redazione del relativo documento di valutazione dei rischi da interferenze con riferimento ai rischi specifici propri dell’attivita` delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi.

Il punto b) integra l’art. 7, D.Lgs. 626, con un nuovo comma 3 ter che fa obbligo di indicare specificamente i costi relativi alla sicurezza sul lavoro nei contratti di somministrazione, di appalto e di subappalto. Si prevede inoltre che a tali dati possono accedere, su richiesta, il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza e le organizzazioni sindacali dei lavoratori.

Per comodità di consultazione, riportiamo di seguito l’articolo 7 del D.Lgs. n. 626/1994, nel testo risultante dalle precedenti modifiche apportate dalla legge Finanziaria 2007 e da quelle appena illustrate.

“7. Contratto di appalto o contratto d'opera.

1. Il datore di lavoro, in caso di affidamento dei lavori ad imprese appaltatrici o a lavoratori autonomi all'interno della propria azienda, o di una singola unità produttiva della stessa, nonché nell'ambito dell'intero ciclo produttivo dell'azienda medesima:
a) verifica, anche attraverso l'iscrizione alla camera di commercio, industria e artigianato, l'idoneità tecnico-professionale delle imprese appaltatrici o dei lavoratori autonomi in relazione ai lavori da affidare in appalto o contratto d'opera;
b) fornisce agli stessi soggetti dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell'ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle misure di prevenzione e di emergenza adottate in relazione alla propria attività.
2. Nell'ipotesi di cui al comma 1 i datori di lavoro:
a) cooperano all'attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro incidenti sull'attività lavorativa oggetto dell'appalto;
b) coordinano gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi cui sono esposti i lavoratori, informandosi reciprocamente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse imprese coinvolte nell'esecuzione dell'opera complessiva.
3. Il datore di lavoro committente promuove la cooperazione ed il coordinamento di cui al comma 2, elaborando un unico documento di valutazione dei rischi che indichi le misure adottate per eliminare le interferenze. Tale documento è allegato al contratto di appalto o d’opera. Le disposizioni del presente comma non si applicano ai rischi specifici propri dell’attivita` delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi.
3-bis. L'imprenditore committente risponde in solido con l'appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali ulteriori subappaltatori, per tutti i danni per i quali il lavoratore, dipendente dall'appaltatore o dal subappaltatore, non risulti indennizzato ad opera dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro.
3-ter. Ferme restando le disposizioni in materia di sicurezza e salute del lavoro previste dalla disciplina vigente degli appalti pubblici, nei contratti di somministrazione, di appalto e di subappalto, di cui agli articoli 1559, 1655 e 1656 del codice civile, devono essere specificamente indicati i costi relativi alla sicurezza del lavoro. A tali dati possono accedere, su richiesta, il rappresentante dei lavoratori di cui all’articolo 18 e le organizzazioni sindacali dei lavoratori.”

I punti c) e d) modificano parzialmente l’art. 18 del D.Lgs. 626, con riguardo alle procedure di elezione del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza (RLS).

In particolare, si prevede che l’elezione dei rappresentanti per la sicurezza aziendali, territoriali o di comparto, avvenga di norma in un’unica giornata su tutto il territorio nazionale, da individuare d’intesa con le organizzazioni sindacali e imprenditoriali.

Vengono tuttavia fatte salve diverse determinazioni convenute in sede di contrattazione collettiva.

Per l’attuazione concreta di tale disposizione occorrerà attendere l’emanazione di un apposito decreto ministeriale.

Il punto e) modifica l’art. 19, comma 5, del D.Lgs. 626, attribuendo al RLS il diritto di chiedere al datore di lavoro e di ottenere, per l’espletamento della propria funzione, la consegna di copia del documento di valutazione dei rischi, nonchè del registro degli infortuni sul lavoro (articolo 4, commi 2, 3 e 5, lettera o), D.Lgs. 626).

Con riferimento al documento di valutazione dei rischi, viene in tal modo ridefinita per legge, ad avviso di Confindustria impropriamente, una questione che, fin dal 1995, ha dato luogo a ricorrenti contestazioni e contradditori indirizzi ministeriali, nonostante l’accordo interconfederale a suo tempo sottoscritto (22.6.1995) da Confindustria e Cgil, Cisl, Uil abbia stabilito, nel rispetto delle disposizioni del decreto n. 626/94, che il diritto di accesso del RLS si esercita mediante consultazione presso la sede aziendale.

Una indicazione, questa, pienamente coerente con l’estrema delicatezza delle informazioni contenute nel documento, attinenti tra l’altro alla tutela del segreto industriale, nonché con lo spirito collaborativo che deve caratterizzare ruolo e prerogative del RLS.

L’obbligo di consegna, al pari dell’intero contenuto dell’art. 19, D.Lgs. 626, non risulta sanzionato ai sensi dell’art. 89 dello stesso D.Lgs. 626. Tuttavia è da tener presente che la mancata consegna del documento potrebbe formare oggetto di contestazione per comportamento antisindacale, vista l’estensione al RLS delle tutele sindacali ai sensi del comma 4 del medesimo art. 19.

Sulle possibili implicazioni critiche connesse all’introduzione del nuovo obbligo, ci riserviamo di verificare tutte le possibili azioni a tutela delle aziende.

Il punto f) integra lo stesso art. 19, D.Lgs 626 con un nuovo comma 5 bis, nel quale si chiarisce che i rappresentanti territoriali o di comparto esercitano le proprie attribuzioni con riferimento a tutte le unità produttive del territorio o del comparto di rispettiva competenza. Lo svolgimento di tali attribuzioni deve ovviamente intendersi limitata alle sole aziende del territorio (e relative unità produttive) che abbiano aderito alla scelta di nominare un unico RLS, scelta che rimane facoltativa.

Articolo 4 (Disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro)

Il comma 6 introduce una positiva modifica in merito alla disciplina delle irregolarità amministrative rilevate dal personale non ispettivo degli enti previdenziali: finora, tale personale non poteva adottare la procedura della diffida di cui al D.Lgs. n. 124/2004, in quanto riservata al personale ispettivo. La modifica introdotta supera, quindi, la criticità rappresentata dal fatto che, per la stessa violazione, finora si adottavano due diverse procedure (ex L. n. 689/1981 da parte del personale amministrativo, ed ex D.Lgs. n. 124/2004, da parte del personale ispettivo) e si applicavano sanzioni di importo differente.

Articolo 5 (Disposizioni per il contrasto del lavoro irregolare e per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori)

Il comma 1 estende nei confronti della generalità delle imprese la sanzione della sospensione dell’attività in precedenza limitata al solo settore edile.
Inoltre, alle ipotesi che legittimano l’adozione del provvedimento di sospensione, previste dall’art. 36bis, comma 1, della legge n. 248/2006 (impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati, ovvero reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale, di cui agli articoli 4, 7 e 9 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, e successive modificazioni), viene aggiunto il caso in cui vengano riscontrate gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.

Condizione per la revoca del provvedimento di sospensione é l’accertamento del ripristino delle regolari condizioni di lavoro, ivi comprese quelle relative alla salute e sicurezza sul lavoro, ed il pagamento di una sanzione amministrativa (un quinto delle sanzioni amministrative) aggiuntiva rispetto alle sanzioni penali, civili e amministrative previgenti.

E’ da evidenziare che, relativamente alle violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, il potere di adottare il provvedimento di sospensione dell’attività viene esteso al personale ispettivo delle ASL.

Articolo 6 (Tessera di riconoscimento per il personale delle imprese appaltatrici e subappaltatrici)

Estende – a decorrere dal 1° settembre 2007 (sempre che a tale data sia entrata in vigore la legge, non potendo essa disporre che per l’avvenire) - l’obbligo di istituzione del cartellino di riconoscimento a tutto il personale dipendente da qualsiasi impresa appaltatrice e subappaltatrice.

Articolo 7 (Poteri degli organi paritetici)

Riconosce agli organismi paritetici, di cui all’art. 20 del D.Lgs. n. 626/1994, la possibilità (e quindi non l’obbligo) di effettuare sopralluoghi finalizzati a valutare l’applicazione delle vigenti norme in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro rientranti nei territori e nei comparti produttivi di competenza, con l’obbligo, nel caso tale facoltà sia esercitata, di riferire i relativi esiti alla competente autorità di coordinamento delle attività di vigilanza. Gli stessi organismi paritetici potranno chiedere alla autorità di vigilanza di disporre l’effettuazione di controlli in materia di sicurezza sul lavoro mirati a specifiche situazioni.
E’ il caso di osservare che la disposizione - da correlare alla contestuale previsione del criterio di delega (art. 1, comma 2, lettera h) che demanda al Governo la rivisitazione ed il potenziamento delle funzioni degli organismi paritetici – non tiene conto del principio ineludibile secondo cui l’individuazione e l’attribuzione di nuovi compiti agli enti bilaterali nella materia della salute e sicurezza sul lavoro non può che derivare dall’incontro delle volontà delle parti sociali, di cui tali organismi sono espressione.
Nel merito, poi, non si può fare a meno di rilevare come l’attribuzione agli enti bilaterali di una funzione di controllo e denuncia, sostanzialmente ausiliaria degli organi di vigilanza, contrasta apertamente con la logica ispiratrice della previgente disciplina legislativa d’origine comunitaria che ha invece individuato nella bilateralità uno strumento di promozione, orientamento e sostegno dei lavoratori e delle imprese, improntato a spirito collaborativo, per la migliore attuazione delle misure di prevenzione.

In ogni caso è da tener presente che la disposizione non attribuisce agli organismi paritetici la potestà di accedere ai luoghi di lavoro (tipica delle attribuzioni degli organi pubblici di vigilanza) e, pertanto, tale accesso deve intendersi subordinato al consenso dell’azienda interessata dall’iniziativa dell’organismo paritetico.

Articolo 8 (Modifiche all’articolo 86 del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163)

L’articolo 8 sostituisce il comma 3-bis dell’articolo 86 del d. lgs. n. 163/2006; detto comma, aggiunto dalla Legge Finanziaria 2007 (legge n. 296/2006, art. 1 comma 909), stabilisce che, ai fini della valutazione delle offerte, il valore economico dell’offerta deve essere adeguato al costo del lavoro come risultante dalle apposite tabelle periodicamente pubblicate ed aggiornate dal Ministero del Lavoro (come noto, disposizioni prima contenute nella legge n. 327/2000).

Con le modifiche apportate dall’art. 8 in questione, il valore economico dell’offerta dovrà risultare non solo adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro ma anche rispetto al costo della sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all'entità e alle caratteristiche del servizio.

Inoltre, viene introdotto un comma 3-ter all’articolo 86, il quale stabilisce che il costo relativo alla sicurezza non può comunque essere soggetto a ribasso d’asta in occasione delle gare.

E’ nota l’importanza attribuita da FISE all’approvazione e poi alla concreta attuazione della legge n. 327/2000 (anche nota come “Legge Salvi”); è altresì noto come diversi settori aderenti alla Federazione siano stati tra i primi ad ottenere la pubblicazione delle tabelle e l’emanazione dei relativi decreti ministeriali, il cui reale rispetto da parte dei committenti costituisce uno dei maggiori elementi di tenuta e regolarità del mercato, in settori ad alta intensità di manodopera e spesso caratterizzati da esasperata concorrenzialità tra le aziende.

Pertanto, le previsioni di cui all’articolo 8 in esame si accolgono positivamente in quanto evidenziano, da un lato, come il costo relativo alla sicurezza sia un elemento che necessariamente deve essere riconosciuto dalla committenza in sede di gara; in secondo luogo, si afferma il principio che tale costo non possa essere oggetto di ribasso, eliminando con ciò una evidente disparità con gli appalti di opere edili per le quali già era vigente detto principio (cfr. art. 12 del d. lgs. n. 494/1996 e art. 7 del D.P.R. n. 222/2003).

Per completezza e sistematicità di informazione, si segnala infine che il decreto legislativo n. 113 del 31 luglio 2007 (provvedimento noto come secondo decreto correttivo del Codice Appalti, cfr. circolare FISE n. 228/2007 del 10 agosto u.s.) ha modificato l’articolo 118 del d. lgs. n. 163/2006, prevedendo che “l’affidatario corrisponde gli oneri della sicurezza, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso”. Inoltre, lo stesso articolo 118 prevede la responsabilità solidale tra affidatario e subappaltatore per quanto concerne gli adempimenti, da parte di quest’ultimo, degli obblighi di sicurezza previsti dalla normativa vigente.

Articolo 9 (Modifica del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231)

La disposizione - da correlare alla contestuale previsione del criterio di delega (art. 1, comma 2, lettera f), che demanda al Governo la riformulazione e razionalizzazione dell’apparato sanzionatorio secondo principi che appaiono ispirati ad una logica di mero inasprimento - estende il regime della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231) alle ipotesi di omicidio colposo e lesioni colpose gravi o gravissime (articoli 589 e 590, co. 3, del codice penale), commessi con violazione delle norme antinfortunistiche e sulla tutela della salute sul lavoro.
Secondo il D.Lgs. n. 231/2001:
- l’ente è gravato da responsabilità amministrativa nel caso in cui il proprio sistema di controllo interno non sia idoneo a prevenire reati posti in essere nel proprio interesse o vantaggio da dipendenti o da soggetti investiti di funzioni di rappresentanza, amministrazione o direzione;
- le pene, di natura sia pecuniaria che interdittiva, collegate a tale responsabilità amministrativa consistono, ai sensi dell’art. 25-septies dello stesso Dlgs n. 231/2001, in:
. sanzione pecuniaria in misura non inferiore a 1000 quote. Al riguardo è utile ricordare che l’importo di ciascuna quota può oscillare da un minimo di euro 258 fino al massimo di euro 1.549;
. sanzioni interdittive (quali interdizione dall'esercizio dell'attività, sospensione o revoca delle autorizzazioni, licenze o concessioni funzionali alla commissione dell'illecito; divieto di contrattare con la PA; esclusione da agevolazioni, finanziamenti, contributi o sussidi e revoca di quelli già concessi; divieto di pubblicizzare beni o servizi), per una durata non inferiore a 3 mesi e non superiore a 1 anno;
- l’ente può fruire dell’esonero dalla responsabilità predisponendo ai fini prevenzionali modelli di organizzazione e gestione idonei a prevenire la commissione dei suddetti reati (per i quali si rinvia alle Linee Guida Confindustria per la costruzione dei modelli organizzativi).
L’articolo 9 della nuova legge in esame presenta una oggettiva incongruenza laddove estende il meccanismo sanzionatorio contemplato dal Dlgs n. 231/2001 e concepito con riguardo a condotte dolose poste in essere nell’interesse o a vantaggio dell’azienda, ai reati di omicidio colposo e lesioni colpose commessi con violazione della normativa di prevenzione.  

Cordiali saluti.

Il Presidente
R.Carlo Noto La Diega